Disponer de más recursos públicos para sostener mejor a la infancia
Los adultos mayores reciben en promedio casi tres veces más que los menores de 20 años a través de las transferencias netas
JORGE REBELLA
En Uruguay el financiamiento del consumo de los menores de 18 años se realiza fundamentalmente a través de transferencias -98,8%-, dentro de las cuales priman las privadas que costean las tres cuartas partes de dicho consumo.
La mayor dependencia de los niños con respecto a su entorno más directo tiende a reproducir las desigualdades sociales y tener efectos negativos sobre la movilidad. En cambio, una mayor presencia de los canales públicos tiende a igualar más a las personas.
Estas conclusiones surgen del trabajo "El sistema de cuentas nacionales de transferencias", realizado por las economistas Marisa Bucheli y Cecilia González, investigadoras del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR.
A continuación un resumen de la entrevista mantenida con una de las autoras de dicho estudio y con el sociólogo Fernando Filgueira, representante auxiliar del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en Uruguay, a propósito de esa temática.
F. Filgueira: Más adultos mayores que niños en 2019
-¿Cómo define a la sociedad uruguaya desde el punto de vista demográfico?
FF-Uruguay es un país demográficamente pequeño, con un muy modesto crecimiento poblacional, que se caracteriza en la actualidad por presentar una estructura relativamente envejecida y una tasa de fecundidad de 2 hijos por mujer aproximadamente, que se ubica por debajo de la tasa de reemplazo que es de 2,1. Por el lento crecimiento natural en términos de fecundidad de nuestra sociedad, las migraciones juegan un rol muy importante en la dinámica poblacional por el ingreso o egreso de personas en edad activa y mujeres en edad reproductiva.
-¿Hacia dónde se dirige nuestro país en términos demográficos?
FF-Uruguay va al desafío propio de una sociedad que ingresa en lo que se denomina la "segunda transición demográfica". Eso incluye, además de los factores antes mencionados, un proceso del "envejecimiento del envejecimiento", la persistencia de bajas tasas de fecundidad, una importante modificación y transformación de las estructuras y arreglos familiares y, por lo tanto, de las formas básicas de la sociedad.
-Frente a este panorama, ¿cómo evolucionará la cantidad de integrantes de los grupos extremos de la escala etaria, o sea los niños y los adultos mayores?
FF-Como Uruguay tiene una baja tasa de fecundidad y un segmento de población adulta que es muy grande, las cohortes de 59 años (N.de R.: conjunto de individuos que comparten un mismo suceso dentro de un cierto período) que van a ingresar en la tercera edad son mayores que las de los niños que nacen cada año. Por lo tanto, en 2019 el número de uruguayos mayores de 60 años va a superar a la cantidad de niños que tengan entre 0 y 14 años, de acuerdo con una proyección del UNFPA.
-¿Cuál es actualmente la relación entre el número de adultos mayores y el resto de la población?
FF-Los adultos de más de 65 años representan el 14% de toda la población. Pero, si se los considera sobre los activos, equivalen al 26%-27% de la población activa, o sea las personas entre 14 y 64 años. En el futuro va a aumentar la dependencia demográfica liderada por el incremento de los adultos mayores. Es importante destacar que la relación de dependencia en Uruguay, es decir cuántos inactivos (niños y pasivos) hay por cada activo, es la mejor de su historia debido a la baja cantidad de niños. En este momento, Uruguay cuenta con mucha población activa en comparación con su población inactiva.
-¿Es esa una buena o una mala noticia?
FF-El problema potencial es que, como el país está al final de la ventana demográfica de oportunidades, la población inactiva no va a crecer liderada por los menores, sino por los adultos mayores. Por lo tanto, la sociedad uruguaya debe prepararse para esa situación. Eso requiere tener una conciencia clara y cabal de que el recurso escaso por antonomasia son los niños y que se debe invertir en la infancia. Cuando un país tiene pocos niños y está llegando al final de esa baja tasa de dependencia agregada, no hay margen para equivocarse. Cada niño vale mucho porque, potencialmente, la población infantil es la clave del bienestar de la sociedad en el futuro.
Inversión
-¿Cómo invierte nuestro país en la infancia?
FF-Invierte a través de las transferencias económicas, que son absolutamente indispensables para el funcionamiento de la sociedad en su conjunto. Si no transfirieran recursos quienes generan más ingresos que consumo, no podrían sobrevivir los niños y tampoco los ancianos. La modalidad clásica es la familia que sostiene a sus niños y, a veces, también a sus adultos mayores. Pero también contribuye el Estado, en menor grado, a través del cobro de impuestos a la población generadora de ingresos y a los consumidores mediante la aplicación de impuestos indirectos. Esa recaudación se vuelca en bienes, servicios y transferencias monetarias. En ese sentido, las principales transferencias públicas a la infancia son en servicios de salud y educación. El Estado también transfiere recursos en dinero a las familias con hijos a través de las asignaciones familiares, aunque esta prestación no es para todos los niños, sino para quienes viven en hogares que perciben ingresos por debajo de un cierto monto.
-¿Es similar el monto de transferencias del Estado a los niños que a los ancianos?
FF-Hoy los datos indican una mejora gradual en las transferencias públicas a la infancia. Si bien el sesgo agregado hacia los adultos mayores persiste, el incremento del gasto público social en la infancia ha sido superior en los últimos cinco años al aumento relativo de dicho rubro orientado a las personas adultas mayores. Esto no implica olvidar la importancia del gasto público para la vejez dada nuestra estructura demográfica, pero sí destacar que un incremento relativo mayor del gasto en infancia es una buena noticia.
Marisa Bucheli: Transferencias a niños y ancianos
-En todas las sociedades se realizan transferencias económicas entre grupos de distintas generaciones. ¿Qué importancia tiene su medición?
MB-Poder medirlas es importante porque es sabido que las personas no generan ingresos en la niñez ni en la vejez para sostener su consumo. Tenemos que saber qué proporción del consumo de los niños y de los ancianos proviene del sector público, ya sea la educación, la salud, etc., y en qué medida el resto tiene que ser aportado por la familia. Entonces, la medición de las transferencias permite conocer cuántos y quiénes soportan el consumo de esos grupos de población.
-¿Cómo midieron esas transferencias?
MB-Como los países no disponen de un sistema contable que brinde información sobre las transferencias intergeneracionales, nuestra investigación se desarrolló en base a la metodología de un proyecto internacional que hace posible crear un sistema de cuentas que proporciona información sobre dichas transferencias, con la particularidad de que todos los valores agregados son consistentes con las Cuentas Nacionales del país.
-¿Qué grupos etarios están transfiriendo recursos a los niños y ancianos en Uruguay?
MB-Las personas son receptoras y dadoras de flujos económicos y, a lo largo del ciclo de vida, los individuos transitan por etapas en que son receptores netos o dadores netos. Al igual que en el resto del mundo, en un momento determinado hay un grupo de personas adultas que trabajan y, por lo tanto, generan ingresos laborales, lo cual los habilita a financiar su consumo. En Uruguay, estimamos que en 2006 se encontraban en situación superavitaria las personas de 24 a 61 años de edad. En la comparación internacional, el rango de casi 38 años de superávit que se registró en nuestro país es superior al promedio que es de 32 años.
Como los niños no trabajan, necesitan que se les transfieran recursos para poder sobrevivir. A su vez, la mayoría de los adultos mayores trabajaron y ahorraron en su edad activa para poder autosostenerse en la última etapa de sus vidas. Generalmente, esos ahorros no son suficientes y deben recibir algunos servicios a través de recursos que les proporciona la población activa. En resumen, las transferencias apuntan a ambos extremos de la escala etaria.
-¿A través de qué canales se asignan los recursos entre edades?
MB-Las sociedades tienen dos mecanismos importantes para apoyar a la infancia y la vejez. Uno es el canal privado, que es voluntario y consiste principalmente en el dinero que los padres destinan a mantener a sus hijos, aunque también se puede dar en el sentido inverso en el caso de los ancianos.
El otro mecanismo es el canal público que no es voluntario y que está regulado por normas legales y la relación entre el dador y receptor es distante. El Estado capta recursos a través de los impuestos y contribuciones y los asigna bajo la forma de transferencias monetarias o servicios básicamente gratuitos. Son los adultos económicamente activos quienes pagan mayores tributos a efectos de que el gobierno luego distribuya esos fondos recaudados especialmente hacia los niños por la vía de los servicios de educación y salud, así como las asignaciones familiares.
-¿Qué porcentaje del consumo de los niños y jóvenes lo financia el Estado y cuánto la familia?
-En Uruguay es muy importante el aporte de la familia. El financiamiento del consumo de los menores de 18 años se realiza fundamentalmente a través de transferencias -98,8%-, dentro de las cuales priman las privadas que costean las tres cuartas partes del consumo.
-¿Qué efectos tiene la necesidad de un mayor aporte de la familia a los niños y jóvenes?
-La mayor dependencia de los niños con respecto a su entorno más directo tiende a reproducir las desigualdades sociales y tener efectos negativos sobre la movilidad. Cuanto más depende de las familias el consumo de los niños y adolescentes, más importante se vuelve el tipo de hogar en que se nace. Es decir, las transferencias de una familia pobre a sus hijos van a ser lógicamente mucho menores que las que se dan en un hogar rico. En cambio, una mayor presencia de los canales públicos tiende a igualar más a las personas.
Adultos mayores
-¿Cuál es el nivel de financiamiento del consumo que reciben los integrantes de la tercera edad?
MB-De acuerdo con nuestros cálculos, los adultos mayores reciben en promedio casi tres veces más que los menores de 20 años a través de las transferencias netas (recibidas menos pagadas). Para los mayores de 64 años, las principales fuentes de financiamiento son las reasignaciones basadas en sus propios activos, incluyendo las cuentas de ahorro individual de las AFAP, 40,5%, y las transferencias públicas, básicamente las pasividades del sistema solidario, servicios de salud y cuidados, 49,1%.
-¿Cuál es la relación del nivel de consumo de los adultos mayores con respecto al de las edades medias?
MB-Uruguay pertenece al grupo de países en que el consumo de la tercera edad no presenta diferencias importantes con respecto al de las edades medias.
-¿A qué atribuye esa situación?
MB-Las transferencias públicas netas hacia los adultos mayores en nuestro país son relativamente altas y juegan un rol importante en su financiamiento. Esta es una buena noticia porque, en muchos países subdesarrollados, cuando las personas dejan de trabajar, sus recursos caen y también desciende su consumo. Eso no sucede en los países desarrollados y tampoco en Uruguay porque los adultos mayores cuentan con ingresos a través de jubilaciones o de ahorros para poder mantener su consumo. Incluso en los países más avanzados el consumo en la tercera edad crece porque el gasto en salud es mucho más elevado que en las edades medias.
-¿Ha sido esa una tendencia constante en nuestro país?
MB-Nosotros hicimos dos mediciones. Una en 1994 y otra doce años más tarde que mostraron que los adultos mayores en promedio no sufren problemas de consumo en Uruguay.
-¿No hubo variantes entre esas dos fechas teniendo en cuenta que en 1996 se puso en vigencia la Ley de Reforma de la Seguridad Social?
MB-Entre 1994 y 2006 se mantuvo prácticamente igual el consumo de los adultos mayores, mientras que, debido a la mejora en los ingresos de las familias, aumentó el consumo de las edades medias y de la niñez.
Invertir más en capital humano
-Visto que las transferencias públicas netas hacia los adultos mayores en nuestro país son relativamente altas, ¿cómo se podría mejorar el equilibrio intergeneracional en esta materia?
Fernando Filgueira-La política en un país que envejece no puede dejar de estar orientada a dar dignidad y protección social a los adultos mayores y, además, debería procurar sostener sus niveles de actividad y autonomía. Pero esa política también tiene que estar claramente orientada a invertir en capital humano para aprovechar en plenitud a sus generaciones activas presentes -incorporando más plenamente a la mujer al mercado laboral e incrementando la productividad y empleo de los trabajadores- y a sus nuevas generaciones, que son su principal recurso.
-¿Qué sector debería tener un rol preponderante en materia de transferencias?
FF-En contextos de alta desigualdad, como en Uruguay, el Estado está llamado a operar como mecanismo distributivo y de igualación de oportunidades. En nuestro país, el peso relativo de las generaciones de más edad va en aumento, y el crecimiento natural de la población se concentra en los estratos socioeconómicos bajos. Por lo tanto, es evidente que la acción del Estado resulta fundamental para equilibrar las inversiones en las diferentes generaciones y evitar que se desatienda la situación de las generaciones más jóvenes y necesitadas.
Apuntalamiento del ahorro personal
-¿Solo se explica el aumento del consumo de la niñez en la mejora del ingreso de las familias?
Marisa Bucheli-Dentro del período analizado, también se observa que en las políticas del Estado existe una tendencia gradual para apuntar el gasto hacia el fortalecimiento de las transferencias públicas en beneficio de la infancia. Pero no solo en programas monetarios, como asignaciones familiares, sino también en el aumento de la inversión en políticas educativas, como es la obligatoriedad de la educación inicial.
-¿Qué desafíos se le plantean a nuestra sociedad que tiende a envejecer progresivamente?
MB-En la medida que siga aumentando la tasa de crecimiento de la población adulta mayor, se corre el riesgo de que las instituciones que pueden canalizar los recursos a la tercera edad demanden más fondos, pero la sociedad va a tener que ajustar el gasto presupuestario hacia otro grupo, básicamente la infancia. El problema es cómo se podrán mantener los beneficios para los ancianos en un nivel similar al que existía cuando esa población era menos numerosa.
-¿Qué soluciones pueden vislumbrarse?
MB-Las políticas que han sido debatidas recientemente tienen que ver con el apuntalamiento del ahorro personal para que las personas cuenten con dinero propio en la vejez. De ese modo, la sociedad podrá disponer de más recursos públicos para sostener mejor a la niñez. Últimamente, esa ha sido la política del Estado uruguayo al igual que en el resto del mundo.
Ficha técnica
Fernando Filgueira, uruguayo, es licenciado en Sociología por la UdelaR y posee un Ph.D en sociología de Northwestern University (Estados Unidos). Es el representante auxiliar del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en Uruguay.
Marisa Bucheli es licenciada en economía por la UdelaR y máster en la misma disciplina por la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro. Es investigadora del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR
